韩国“K-防疫”及其新冠疫情应对措施

韩国“K-防疫”及其新冠疫情应对措施

2020年新冠肺炎疫情在全球扩散,各国采取了不同方式应对,成效也截然不同。韩国的新冠肺炎防疫经验,尤其是疫情流行初期的应对措施在国际上被赞誉为“模范案例”,随后韩国虽然暴发了几轮较大规模的感染,但通过采取较为严格的保持社交距离、疫苗接种、确保危重症治疗等措施,缓解了疫情的蔓延趋势。2021年11月,韩国宣布分阶段重启日常生活秩序。但自2022年初开始,受到奥密克戎病毒的影响,韩国确诊人数激增,累计已经超过总人口的三分之一。但随着疫情逐渐趋于稳定,近期韩国陆续宣布解除人员保持社交距离的限制,自5月2日起在大部分室外活动中不再强行要求人们佩戴口罩。这也被称为拉开了韩国“后奥密克戎时代”的序幕,距离韩国政府设定的恢复日常生活目标又近了一步。韩国自2020年1月20日发现首例新冠肺炎患者后,到2022年2月奥密克戎成为主流毒株,共经历了4次病毒大流行,韩国在应对疫情的过程中也摸索出了一套符合自身国情的应对体系和方式,并将此称为“K-防疫”。本文梳理归纳了韩国政府应对新冠疫情的主要措施及其调整过程,并分析了“K-防疫”的经验与暴露出的局限性,以期对我国的疫情防治有所启示。

2020年1月20日,韩国出现首例新冠肺炎患者,其政府将传染病危机预警级别升级为“注意”,设立了以疾病管理厅厅长为负责人的“中央防疫对策本部”,主要负责对涉及人员的流调、诊断检测、检疫等一线日,传染病危机预警升级为“警戒”,又设立了以保健福利部长官为负责人的“中央事故处理本部”,主要负责支援医疗应对、泛政府应对体系整顿等传染病危机情况。2月下旬,大邱庆北的“新天地”(宗教)人群集体感染引发了新冠疫情在韩国首次流行,确诊患者1万多人。随后,政府将新冠疫情的传染病危险升级为“严重”阶段,并启动了以国务总理为负责人的“中央灾难安全对策本部”,中央政府和地方自治团体每周召开3次会议讨论相关事项和决定,并通过视频会议向一线单位公开政府的决策过程。至此,韩国确立了“防疫对策本部—中央事故处理本部—中央灾难对策本部”的治理体系。根据政府的治理步调,制定了保持社交距离体系、个人卫生守则等面向社会的应对方式,加强各地方自治团体的检测点设置、特别入境检疫程序等。此外还制定了将确诊患者全部隔离在医疗机构或专门设施内的原则,并决定构建可以应对多种重症的病床分配体系,设立生活治疗中心,指定公共疾病专门医院等医疗体系。

韩国保健福祉部于2020年6月发表了名为“K-防疫3T(Test-Trace-Treat)国际标准化路线图”的防疫战略。其模式包括以下具体步骤:(1)检查、确诊(Test);(2)流行病学调查、溯源(Trace);(3)隔离、治疗(Treat),即“3T战略”。为了改善传染病应对体系,加强其独立性和专业性,将原来下设在保健福祉部的疾病管理本部提升为独立的“厅”,疾病管理厅可以开展疾病管理和增进健康的各种调查及研究工作。政府为了有效分配病床和共同使用重症患者病床,构建了分区域的病床共同应对体系,并增设了重症患者病床。这一时期,韩国发生了新冠疫情的第二次流行,主要由首都圈“8·15”集会所致,显示中小群体集体感染呈持续反复的趋势。

中央灾难安全对策本部从2020年11月7日开始对现有的保持社交距离政策进行改进,进一步细化了其内容。 考虑到此时防疫措施及医疗体系已得到加强,调整了保持社交距离的标准,并根据已知的新冠病毒特性及调整保持社交距离过程中出现的问题等,重新整改了预防体系。将保持社交距离从3个阶段改为5个阶段,并使用了国民熟悉的“第1.5阶段”“第2.5阶段”等名称, 并将其分为生活防疫(第1阶段)、地区流行(第1.5、第2阶段)、全国流行(第2.5、第3阶段)。第三次流行是从2020年11月13日—2021年1月20日,集中出现在疗养院和教导所等集体居住设施内,确诊患者约为4.5万人。为了应对此轮新冠病毒大流行,韩国加强了对疗养院等易感染设施的管理,并禁止5人以上的私人聚会,营业时间也限制在21时之前。随着首都圈确诊患者的增加,公布了紧急医疗应对计划,扩充了1万张病床。

根据疫情发展,韩国政府发布了全民免费疫苗接种计划并依次实行。第一季度接种对象为疗养院、老人医疗福利设施人员,以及医疗机构的高危从业人员;第二季度接种对象为65岁以上人群、医疗机构及药店的医务人员;第三季度接种对象为慢性疾病患者、成人(19—64岁);第四季度接种对象为第二次接种者及未接种者。韩国政府还准备了日均2万人新增确诊病患的医疗应对体系,制定并推进更强化的防控对策。2021年7月7日,第四次新冠疫情大流行发生,夏季休假后全国出现大规模感染,确诊患者超过11万人。作为应对措施,政府在首都圈实行了最严格的保持社交距离措施。如18点以前私人聚会不得超过4人、18点以后不得超过2人,并禁止在首都圈举行任何集会活动;停止公共设施中所有娱乐活动,其他设施只能营业到22点;体育比赛只能进行无观众比赛;学校全面实施远程授课;宗教设施只能进行“无接触”礼拜。

韩国政府认为,新冠疫苗接种开始后,当大众接种率达到70%,尤其是易感染的高危人群达到90%以上,可以大大降低感染危险。由于长期持续的防疫措施,使个体户、小商贩及的收入持续减少,教育机构亏损、疫情焦虑及看护空缺等社会文化领域的问题正在加剧。出于建立可持续、与日常生活相协调的新型社会应对疫情体系考虑,韩国政府于2021年11月1日开始分阶段恢复社会日常生活,保持社交距离从抑制确诊的普遍性限制,调整为致力于提高疫苗接种,遏制出现重症,降低死亡率,切断新冠病毒对未接种疫苗及易感染人群中的传播。这次调整将分成三个阶段逐步放宽防疫措施,考虑到经济困难及防疫危险度等,依次按照公共利用设施、大规模活动、私人聚会的顺序放宽。

图-1 2022年2—4月韩国每日新增新冠确诊患者人数来源:根据韩国新冠肺炎官网数据自制,

自2022年2月开始,奥密克戎的流行导致新冠疫情迅速扩散,韩国连续多日刷新单日新增确诊人数最高纪录。从2022年1月第三周开始,确诊人数每周增加2倍,仅3月17日一天新增确诊人数就超过了62万,达到历史峰值。虽然奥密克戎确诊患者连日更新,出现最大规模,但重症及致命率低、无症状及轻症患者占多数。因此,针对目前防疫体系可能会降低效率、对高危人群管理能力不足的问题,韩国政府开始转向更日常的防疫及医疗应对体系,即以社区医院为中心的检查治疗体系,以便保健所和社区医院分担新冠病毒的应对,有效实施对高危人群的诊断和治疗。 保健所和检测点、临采样点的PCR检查,优先考虑与流调相关、或有医生意见及60岁以上,以及自我检测试剂或专家用快速抗原检查结果呈阳性者,疗养院等易感染设施从业人员等高危人群可优先进行检测,指定社区医院为不属于上述情况的、危险度较低的普通确诊患者等进行咨询,并利用自我检测试剂进行新冠疫情的诊断和检查。另外,在指定医院或诊所被确诊时,可以直接享受该医院、诊所的治疗,直至居家治疗结束。自4月1日起,所有完成疫苗接种的海外入境人员无需进行居家隔离,仁川国际机场的防疫分流设施等开始拆除。4月4—17日,对私人聚会的限制从8人扩大至10人,餐馆、咖啡厅、酒吧、电影院等服务行业的营业时间推迟至晚上零点。考虑到确诊患者减少的趋势和社区医院扩大检查范围等,韩国于4月11起停止了保健所的新冠病毒检测,转换为以民间为中心的检查体系,民众可以自行购买抗原检测试剂盒进行检查,或去指定的社区医院、市医院或呼吸器官专门诊所进行检测。(三)“后奥密克戎”时期的应对体系(2022年4月18日至今)

2022年4月15日,韩国政府公布了“后奥密克戎”时期的应对体系,提出下调新冠肺炎传染病的防治等级,结束高负荷的医疗运营,开始以普通医疗体系应对新冠疫情。目前,韩国计划以准备期、执行期和巩固期分阶段制定应对计划,具体包括:诊断、检测、隔离、支援、流调、检疫、居家治疗、急救、特殊患者等救助。韩国政府宣布,从4月18日起全面解除针对新冠肺炎疫情的保持社交距离措施,包括解除对服务部门营业时间,以及私人聚会、活动、集会等相关限制措施,防疫工作转向日常实践防疫体系,这是韩国自2020年3月22日开始保持社交距离政策实施757天后开启社会重返日常生活秩序的重要标志。从4月25日起,新冠疫情从传染病等级的最高级1级降至2级;从5月2日开始,开始允许民众进行小规模集会和活动,不再强制民众在大部分室外活动中佩戴口罩,这意味着韩国解除了持续566天的“口罩令”,离恢复日常生活秩序又近了一步。目前,韩国解除上述限制措施已度过了三周,但确诊患者保持较为稳定的减少趋势,入境检测程序也得到大幅简化。此外,从5月1日起,韩国全面开放新冠自检试剂盒的网络销售渠道。韩国旅游业协会6日也表示,将在首尔开设国内外游客专用的新冠病毒检查中心。从6月1日起,韩国济州、襄阳国际机场允许外国人免签证入境,这是自2020年2月起,韩国时隔两年恢复外国人免签证入境政策。

疫情流行初期,韩国通过快速反应、开展大规模检测及精准流调,较好地控制了疫情扩散,并成功战胜了第一轮疫情,并在此基础上形成了一套“韩国型”防疫体系。韩国这些在疫情初期的有效应对措施也得到了国际社会的好评,树立了良好的国家形象。由于当时多国疫情较为严重而自顾不暇,所以即便后来韩国又出现了几轮疫情,但由于采取“3T措施”、灵活调整社交距离守则等四阶段措施,成功克服了几轮较大规模的疫情,因此得以保持了较好的抗疫形象。对于被称为“K-防疫”的韩国防疫应对措施,外国媒体和研究机构也从多种角度进行了报道和分析,联合国秘书长和世界卫生组织(WHO)秘书长等国际机构首长也都曾称韩国为防疫典范。在2020年“联合国可持续发展解决方案网络中心”(UN SDSN)对“经济合作与发展组织”(OECD)各国的疫情应对效果进行比较中,韩国获得了最高分。据一些国际媒体和研究机构有关韩国的防疫报道和报告显示,大多对韩国“成功因素”的分析都提到了危机管理领导力、公共卫生管理法律和制度等系统、信息通信技术(ICT)基础设施和市民参与等。文在寅总统在二十国集团(G20)和东盟“10+3”峰会、世卫大会演说中,用“开放性、透明性、民主性”三个原则总结了韩国的经验。韩国外交部还用“TRUST”,即透明(Transparency)、责任(Responsibility)、联合行动(United Action)、科学和速度(Science and Speed)、团结与合作(Together in Solidarity)等词汇进行了说明。此外,在一份韩国专家撰写的报告中,从防疫治理的角度将韩国能够赢得较好国际口碑的经验总结为以下四点:(1)对新冠病毒相关法律和制度的整顿;(2)具有国家危机管理的领导能力;(3)政府和民间企业开展合作 ;(4)市民参与文化,并将以市民自发参与为基础的治理体系视为“K-防疫”在疫情初期取得成功的主要原因,认为“K-防疫”即在疫情初期有效遏制疫情的韩国政府的危机管控能力,与公民社会的积极协助相结合形成的一种韩国型应对模式。

目前,全球新冠肺炎疫情的死亡率为1.2%,而韩国的死亡率仅为0.13%,在OECD国家中处于最低水平,而美国为1.2%、英国为0.8%、日本为0.4%。虽然韩国随着疫情的发展变化不断调整其防控政策,但以危重症治疗为主的政策贯穿始终。在几轮疫情大流行出现时,政府都强调要保障重症病床和重症治疗,较早开始了疫苗的有序接种。根据韩国新冠肺炎官网数据,截至2022年5月7日,韩国完成第一针疫苗接种的人比例达到87.8%,完成第二针的比例为86.8%,完成第三针的比例达到64.6%;青少年第二针接种率也达到了80.6%。随着奥密克戎引发的新一轮疫情趋向平稳且走低,韩国目前仍将危重症患者的治疗作为疫情防控的主要目标,全国2501个危重症病床中的使用率为20.4%,死亡率也从4月第一周的4.19%降至1.49%。当前,韩国的新冠肺炎防治已经转向生活防疫,但仍继续保持针对高龄、高危等人群的保护方案,不断将外来诊疗中心扩充至6305个(截至4月20日),推进60岁以上人群的第四次疫苗接种。

除了2020年2月“新天地”教会的聚集活动引的第一轮疫情暴发时韩国对大邱等地进行了一定管控外,未对其他地区采取过全面城市封锁等措施。对海外入境人员和感染患者,主要以居家隔离和健康管理的形式进行检测和管控,并开设了专门公布新冠疫情的相关数据、政策、消息等信息的网站。针对小企业和个体商户在疫情中受到重创,韩国出台了一系列扶助政策并多次追加预算,试图将新冠疫情对实体经济的负面影响最小化,并加强对社会的关怀。2019年韩国GDP增长率为2.2%,2020年受疫情影响GDP增长率为-0.9%,但2021年恢复到了4%,是韩国2011年以来最高经济增长率。而2019—2021年的世界经济增长率分别为2.9%、-3.1%、6.1%。根据韩国旅游发展局最新数据,2022年3月,访韩人员超过9万,同比增加29.7%。目前,民众对韩国政府的应对措施基本满意,也比较配合社交距离调整的措施,逐渐适应了与新冠疫情“共存”。从民调结果可以看出,在奥密克戎成为主要流行毒株之前,韩国民众对文在寅总统的评价整体保持较高水平(见图2)。即便受到疫情影响,文在寅总统却是韩国恢复直选制以来,在任期5年的最后一个季度(2022年1—3月)职务评价月平均最高的总统,达到42%,而此前保持任期最后一季度最高评价的卢武铉总统也只有27%(2007年12月)。韩国的疫情大体上呈现出“扩散→稳定→再扩散”反复的趋势,因此民众对总统执政评价的肯定率也一定程度上反映了对政府采取的疫情应对措施的满意度,每当疫情出现大规模流行后评价都会下降,但随着疫情逐渐平稳,对总统的履职评价会再次呈现恢复的趋势。

图2 民众对韩国政府应对新冠疫情的评价说明:图中蓝线为“做得好”,红线为“做得不好”。来源:韩国盖洛普,

在疫情大流行初期,韩国政府及民间团体积极支援中国抗疫,并迅速建立了包括与中国、日本、越南等国家之间的“快捷通道”,中日韩三国还举行了新冠肺炎疫情特别外长会议,与地区国家共同树立了联防联控的典范。2021年5月拜登总统与文在寅总统在首脑会谈中也就两国抗疫合作达成共识,并将此作为深化美韩合作和巩固同盟关系的重要内容之一。会谈后的共同声明中表示,“韩美两国是抗击新冠肺炎疫情大流行和应对长期全球卫生挑战的重要盟友……同意建立全面的韩美全球疫苗伙伴关系……在此基础上协调‘新冠疫苗实施计划’(COVAX)与‘流行病防范创新联盟’(CEPI),增加全球新冠疫苗供应”等。2020年11月,韩国在提出“新南方政策”三周年之际,将其升级为“新南方政策PLUS”,针对疫情在全球范围的蔓延,将“后疫情时代全面的保健医疗合作”作为该政策的核心内容之一,包括向新南方地区国家提供韩国的“K-防疫”经验、支援医疗人力和医疗体系,构建地区内的保健医疗合作网络以及医疗技术、研发、产业的共生合作等。这也让韩国在地区和国际上展示了其作为“防疫先进国家”的形象和担当。

截至2022年5月7日,韩国确诊患者共1739.5791万人,这意味着韩国每3人中就有一人确诊,而且每日新增确诊数虽然出现下降趋势,但每日仍有4万左右的确诊患者。新冠疫情大流行以来,韩国整体死亡率一直保持低位,但奥密克戎病毒造成的大规模感染让其单日死亡人数屡次刷新纪录,而且老年人和基础病患者的死亡率明显高于其他年龄层。据韩国据统计厅的数据,韩国2021年死亡人数为31.78万人,平均每天870人,其中每8人中就有1人死于新冠肺炎。近期不断有研究发现,新冠肺炎治愈后仍然会再次感染,或是出现各种后遗症以及不可逆的健康损伤。而保持社交距离措施和口罩令的解除,会让易感人群再次有被感染的危险,潜在风险不容忽视。

目前,奥密克戎病毒的传播在韩国得到一定程度遏制,但疫情仍不时出现小规模反复,给医疗体系及医护人员造成了极大负担,确诊规模比想象中要大,平台期也比预料的时间长,因此导致韩国内出现“K-防疫失败论”等舆论,许多专家也反复警告说, 病毒有出现新型变异的可能性, 季节性因素使其有再次流行的可能。一项韩国民调结果显示,在奥密克戎成为韩国主要毒株之前,受访者对韩国政府防疫举措给予正面评价的原因,主要是认为韩国“比其他国家应对得好、是全球典范”“遏制扩散措施得当”等,但是在2—3月期间,奥密克戎在韩国的大流行导致确诊人数翻倍,不断刷新韩国日增确诊人数最高值,在这种形势下,继续对韩国政府的应对作出正面评价,主要是其“医疗支援、治疗、死亡最小化”这一理由,而这也的确反映了自新冠疫情在韩国蔓延以来,政府在防疫压力与日俱增的情况下,将防疫重心放在对危重症患者的管控和降低致死率方面(见图2)。但奥密克戎流行以来,韩国民众对政府的应对措施并不如此前满意。

人群的大规模新冠病毒感染会导致出现新的变异毒株,因此不能排除人群被反复感染的可能性。其他国家也不断发现新的变异毒株,他们也会通过境外输入进入韩国,引发新一轮大规模传播。奥密克戎的出现使一直以“K-防疫”引为自豪的韩国措手不及,该政策一度面临失灵。在奥密克戎病毒感染高发期,韩国甚至出现了一药难求的情况,医疗系统几乎崩溃。根据韩国新冠肺炎官网的数据,截至2022年5月6日,韩国新冠肺炎确诊累计1750.4334万人,累计死亡1.8754万人,仅2022年3月韩国确诊人数就高达996.0918万人,超过了自疫情流行至2022年3月前韩国确诊人数的总和,3月16日韩国单日新增确诊最高纪录超过62万人,此后整体呈现波浪式下降趋势,但不能排除日后新的变异病毒出现导致新一轮大规模感染,以及医疗系统的崩溃等次生问题。

随着疫情防治常态化,韩国“K-防疫”政策面临既要重视生命、安全和健康,又要保障社会有序运行和复苏经济的双重课题。当然,也将面临疫情带来的各种不确定因素,新当选的第20届总统尹锡悦已在5月10日上任,他和所在的国民力量党曾多次指责文在寅政府应对新冠肺炎不力。新政府接手防疫事务后,能否延续当前的防疫政策也将成为韩国社会关注的焦点。

(整理者:于婉莹,北京大学区域与国别研究院博士后,柳多絮,北京大学政府管理学院博士研究生)

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